Система управления использованием радиочастотного спектра в России не успевает за цифровой экономикой

На старте "Цифровой экономики"

Одной из национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года, установленной указом президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. №204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года", является обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере.

Национальная программа "Цифровая экономика Российской Федерации" (далее - Национальная программа) направлена на решение задачи, поставленной указом президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. №204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года", а именно - преобразование приоритетных отраслей экономики и социальной сферы, включая здравоохранение, образование, промышленность, сельское хозяйство, строительство, городское хозяйство, транспортную и энергетическую инфраструктуру, финансовые услуги, посредством внедрения цифровых технологий и платформенных решений.

Федеральный проект "Информационная инфраструктура", входящий в структуру Национальной программы, направлен на создание глобальной конкурентоспособной инфраструктуры передачи, обработки и хранения данных преимущественно на основе отечественных разработок и в декабре 2019 года отметит свой день рождения (паспорт Национальной программы утвержден президиумом Совета при президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24 декабря 2018 г. №16).

Достижение установленных целей, задач и показателей цифровизации экономики страны требует создания новой информационной инфраструктуры. Такая инфраструктура должна включать необходимое программное обеспечение для реализации сложных ИКТ-услуг, центры обработки данных, магистральные линии связи и повсеместную доступность подключения к сети интернет, обеспечиваемую в первую очередь за счет беспроводных технологий.

Квинтэссенцией всех вышеперечисленных элементов информационной инфраструктуры являются современные сети сотовой подвижной связи пятого поколения (5G), которые принесут трансформацию всей телекоммуникационной отрасли и по общемировому признанию станут основой в переходе страны к "Экономике 4.0".

По данным исследования IHS Markit , опубликованного в ноябре 2019 года, сети 5G в период 2020-2035 годов будут обеспечивать ежегодный рост мирового ВВП на уровне 0,2% при общих темпах роста 2,5%. Внедрение широкого спектра информационных технологий, неразрывно связанных с внедрением сетей 5G, в конечном итоге позволит нарастить объемы производства практически всех отраслей на единицы процентов за счет повышения эффективности производственных процессов. При этом важны даже не столько проценты ВВП, сколько тот факт, что в конце этой гонки останутся только конкурентоспособные и высокотехнологические экономики, а остальные страны окончательно займут нишу сырьевых придатков. И эта гонка за доминирование в "Экономике 4.0" уже началась.

Отставание на первом повороте

Попробуем разобраться в динамике реализации федерального проекта и основных результатах, достигнутых за прошедший год, в части сетей связи в общем и технологии 5G в частности.

В марте 2019 года приказом Минкомсвязи России утверждена Концепция построения и развития узкополосных беспроводных сетей связи интернета вещей на территории Российской Федерации.

Операторы связи, производители оборудования и эксперты утверждение указанной Концепции оценили в целом позитивно, что нашло свое подтверждение в ходе дискуссий на площадке рабочей группы "Информационная инфраструктура" АНО "Цифровая экономика".

Следует отметить, что сам факт наличия Концепции построения и развития узкополосных беспроводных сетей связи интернета вещей на территории Российской Федерации дает возможность не замедлить темпы внедрения таких услуг прежде всего из-за того, что еще до ее разработки был выделен необходимый РЧС в лицензируемых и безлицензионных полосах частот. По данным PricewaterhouseCoopers, к 2025 году интернет вещей принесет экономике России кумулятивный эффект в 2,8 трлн рублей и, по их же оценке, в способности изменить бизнес-модели компаний и целых индустрий IoT опережает не только виртуальную реальность или 3D-принтеры, но даже блокчейн и искусственный интеллект. Постепенно осваиваются решения в области телемедицины и умных городов, а в промышленности и ретейле активно идет внедрение цифрового отслеживания товаров, что дает возможность России стать одним из мировых лидеров по внедрению IoT.

Однако наиболее значимые мероприятия, предусмотренные федеральным проектом "Информационная инфраструктура" в 2019 году и связанные с формированием предпосылок для внедрения сетей 5G, так и не были реализованы, по крайней мере пока.

Утвержденная правительством РФ Концепция развития сетей пятого поколения до сих пор не увидела свет. Хорошо это или плохо для операторов сотовой связи - вопрос дискуссионный, но факт остается фактом. Наличие или отсутствие указанной концепции совершенно не влияет на внедрение сетей 5G в России, так как основная проблема заключается в выделении в нашей стране основного во всем мире для сетей 5G диапазона частот 3400-3800 МГц и сплошных полос частот для организации широких каналов, не менее чем 80 МГц. Помимо этой ключевой полосы также требуется наконец решить вопросы обеспечения доступности частотного ресурса в диапазоне ниже 1 ГГц, без чего буксует даже внедрение сетей LTE за пределами крупнейших городов. А без этих шагов обсуждение будущего сетей пятого поколения в России в рамках различных концепций или дорожных карт не имеет никакой практической ценности.

Решить вопрос полного высвобождения полосы 3400-3800 МГц в настоящее время не представляется возможным, однако осуществить его частичное высвобождение в пределах крупнейших городов страны вполне реально и не является утопической задачей.

Конечно, наличие утвержденной на уровне правительства Концепции развития сетей пятого поколения оставляло бы надежду для операторов, что наконец-то в России будет как во всем мире. Вместо этого, регулятор пытается, с одной стороны, убедить отрасль, что спрос на услуги сетей 5G еще не сформировался и операторам некуда спешить с внедрением таких сетей, а с другой - пытается инициировать выделение или аукционы на альтернативную полосу 4,4-4,99 ГГц, для которой экосистема терминального оборудования будет отставать еще минимум пять лет, обесценивая инвестиции в сетевую инфраструктуру. Но даже эта попытка не увенчалась успехом: после ограничений со стороны силовых ведомств альтернативная полоса "сжалась" до 4,8-4,99 ГГц, которая к тому же получила непонятный статус после решений ВКР-19. Так, при развитии событий по пессимистичному сценарию реализация сетей 5G в полосе 4,8-4,99 ГГц на территориях страны, расположенных на расстоянии до 300 км по сухопутной границе и до 450 км по морской границе, существенно осложнится необходимостью проведения международно-правовой защиты (далее - МПЗ) со станциями воздушной подвижной службы сопредельных стран. При этом с учетом назначения систем, используемых в указанной полосе радиочастот сопредельными странами - участниками Североатлантического альянса, перспективы положительного завершения МПЗ и возможность беспомеховой работы станций 5G на территории России представляются крайне сомнительными.

В попытке хоть как-то обозначить продвижение в выделении РЧС для сетей 5G в России и выполнить необходимое мероприятие федерального проекта, регулятор в течение всего года перед каждым заседанием ГКРЧ инициирует такие проекты решений ГКРЧ по диапазону 24,25-29,5 ГГц, так называемому миллиметровому диапазону частот, которые ставят всех операторов и отрасль в целом в ступор с вопросом: что же регулятор хочет этим сказать? Данные проекты - некоторые из них даже приняли облик решений ГКРЧ - позволили операторам организовать несколько тестовых зон с возможностью включить реальное оборудование. При этом обеспечить внесение изменений в решение ГКРЧ, необходимых для полноценного развертывания пилотных зон, позволила только активная позиция ДИТ Москвы, так как дальнейшее развитие мегаполисов просто невозможно без развития передовых информационных технологий. Однако скоропалительная попытка регулятора вынести на прошедшее 22 октября 2019 года заседание ГКРЧ решение о начале проведения аукциона на выделение части этого диапазона, а именно 25,5-27,5 ГГц, для сетей 5G также не получило одобрение не только от операторов, но и от всей отрасли, включая членов ГКРЧ. Не совсем понятна такая спешка в проведении аукциона до окончания ВКР-19 в конце ноября 2019 года, где и были определены условия внедрения сетей 5G. Но самое главное, даже после ВКР-19 все еще наблюдается отсутствие смартфонов, работающих в полосе 24,25-26,5 ГГц, без чего выплаты миллиардов рублей на аукционе и позже через ежегодную плату за спектр будут отъедать средства из бюджетов операторов, которые могли быть направлены на развитие реальной информационной инфраструктуры. Оборудование в тестовых зонах работало только в полосе 26,5-29,5 ГГц, но регулятору по каким-то причинам не хочется разбираться в сегментации данного диапазона между сетями 5G и спутниковой связи, хотя в США, Японии и Южной Корее это не было препятствием.

Решение этой проблемы поставило регулятора и операторов сотовых сетей перед выбором, будут ли в России сети пятого поколения внедряться по срокам и качеству, как во всем мире, включая развитые и "не очень развитые" страны, или мы найдем свой, возможно лучший, нестандартный путь. К сожалению, позиция регулятора, озвученная на форуме "GSMA Mobile 360 - Евразия" представителем Минкомсвязи, по приоритетной для построения сетей 5G в России в ближайшем будущем полосе 4400-4990 МГц ставит операторов и программу "Цифровая экономика" на "запасный путь" в мировом прогрессе. Однако понимание на уровне правительства РФ важности выделения хотя бы части полос в крупных городах в диапазоне 3400-3800 МГц и создание рабочей группы при правительстве РФ оставляет хоть и слабую, но все-таки надежду на прорыв в решении этой задачи.

Все эти результаты или их отсутствие, а также попытка решить проблему выделения РЧС в полосе 3400-3800 МГц нестандартными методами или рабочими группами только подтверждают тот факт, что в рамках существующей системы управления использования РЧС решить важнейшую задачу по внедрению сетей 5G невозможно или возможно в лучшем случае с большим опозданием от всего мира. И основной причиной этого являются принципы работы этой системы, в которых предусмотрено, но не реализовано на практике приоритетное направление по внедрению современных технологий. Также ярким примером этого факта является так называемая конверсия РЧС или План ее выполнения, который за последние 20 лет так и не был трансформирован в утвержденный и обязательный к выполнению всеми ведомствами документ. Поэтому существующая модель конверсии радиочастотного спектра, как составляющая часть системы управления использования РЧС, также исчерпала свой потенциал, или, более корректно, с сожалением констатировать, что она не состоялась. Она не отвечает современным задачам развития экономики страны, в том числе из-за того, что силовые ведомства не стремятся участвовать в ее реализации в интересах внедрения перспективных гражданских технологий, включая сети сотовой связи нового поколения. Результатом отсутствия реальной конверсии в России стала невозможность полноценного развития внедрения сетей LTE в диапазонах 800 МГц и 900 МГц, что лишило доступа к современным услугам высокоскоростного подключения к интернету жителей значительной территории страны, особенно районов с малой плотностью населения.

При этом сам факт подключения к обсуждению вопроса радиочастотного обеспечения сетей 5G двух вице-премьеров правительства Российской Федерации говорит о том, что существующая система управления использованием РЧС неэффективна и неспособна отвечать на современные вызовы.

Предпосылки для ускорения

Есть ли выход из сложившейся ситуации? Да, безусловно. На взгляд авторов статьи, следует обратить внимание на опыт нашего ближайшего соседа - Республики Беларусь. За последние годы в сфере регулирования использования РЧС Белоруссия достигла значительных успехов:

- для внедрения новых сетей сотовой связи высвобожден диапазон радиочастот 694-790 МГц от станций цифрового ТВ-вещания;

- законодательно закреплено и реализовано на практике использование средств от платы за использование радиочастотного спектра в интересах его конверсии;

- ведутся реальные работы по конверсии в диапазонах 800 МГц и 900 МГц;

- обсуждается открытие полосы радиочастот 3400-3800 МГц для внедрения сетей 5G.

Причина обозначенных успехов кроется в простом, но очень важном шаге - Государственная комиссия по радиочастотам создана при Совете безопасности Республики Беларусь. При этом основным тормозом данных процессов в Республике Беларусь становится нерасторопность Российской Федерации и следующие за этим проблемы приграничной координации.

В завершение хотелось бы привести подтверждение выводов авторов данной статьи на основе интерактивной карты МСЭ, в которой произведена оценка рейтинга регуляторов всего мира за 2018 год. При этом стоит отметить, что значение итогового индикатора для России составляет "42" и находится близко к границе значения "40", характеризующего переход к самой низкой оценке в мире, и соответствует 172-й позиции в мировом рейтинге. Если кому-то будет интересно, на данном сайте возможно изучить четыре составляющие этого рейтинга и отметить, что многие страны Африки имеют значительно большие рейтинги по многим показателям, чем Российская Федерация.

Рисунок 1. Эффективность системы регулирования телекоммуникационной отрасли

Для сравнения ниже приводится карта мира с характеристикой стран по внедрению сетей 5G от GSA. Если учесть тот факт, что отнесение России к странам, разворачивающим сети 5G, опирается только на пилотные зоны в мало востребованных полосах частот, напрашивается вывод, что фундаментальным препятствием к внедрению сетей 5G в России, а вместе с этим и к переходу страны к "Экономике 4.0", является устаревшая система управления использования РЧС.

Рисунок 2. Статус внедрения сетей 5G

Варианты изменения этой системы не являются открытиями, для этого, возможно, будет достаточно проанализировать мировой опыт, где вопросы обеспечения современных сетей сотовой связи решаются на самом высоком государственном уровне. А может быть, мы найдем свой, уникальный вариант? Но это уже другая история или предмет следующей статьи.